“政策放水”，保护区缺保护

自然保护区内乱象多发，原因多样。其中，在一些地方出现的“政策放水”现象值得警惕。

第一，地方法规层面为破坏生态行为“放水”。“上有政策，下有对策”，一些地方竟从政策法规层面打“擦边球”。

中共中央办公厅、国务院办公厅就甘肃祁连山国家级自然保护区生态环境问题发出的通报指出，《甘肃祁连山国家级自然保护区管理条例》历经三次修正，部分规定始终与《中华人民共和国自然保护区条例》不一致，将国家规定的“禁止在自然保护区内进行砍伐、放牧、狩猎、捕捞、采药、开垦、烧荒、开矿、采石、挖沙”等10类活动，缩减为“禁止进行狩猎、垦荒、烧荒”等3类活动，而这3类都是近年来发生频次少、基本已得到控制的事项，其他7类恰是近年来频繁发生且对生态环境破坏明显的事项。2013年5月修订的《甘肃省矿产资源勘查开采审批管理办法》，违法允许在国家级自然保护区实验区进行矿产开采。

中国人民大学法学院教授周珂说，随意调整保护事项，为侵占自然保护区的违法行为打开方便之门。一旦开了这个口子，破坏自然保护区生态的现象就难以控制。

同时，一些地方还出台“土政策”干预环境执法。

北京大学中国持续发展研究中心常务副主任宋豫秦说，上述做法违背法律法规，在立法和政策制度层面为破坏生态行为“放水”，为自然保护区的开发破坏行为撑“保护伞”。

第二，考核政策“放水”传递错误政绩导向。一些地方“以GDP论英雄”的政绩观根深蒂固，为发展经济调减生态考核指标，使政府官员只看短期、显性经济利益，助长了当前自然保护区建设中存在的违法违规行为。

甘肃省张掖市在设定全市党政领导干部绩效考核时，把2015年和2016年环境资源类指标分值分别设为9分和8分，低于2013年和2014年11分的水平。

“有些地方干部对绿色发展重视不够，对‘绿水青山就是金山银山’认识不够，片面追求经济增长。”中共中央编译局研究员曹荣湘说，生态底线意识的缺乏，使他们不惜违反自然保护法律法规，将“发展”置于“保护”之前，甚至以权谋私、搞权钱交易，导致破坏自然保护区的现象屡屡发生。

第三，执行“放水”，监管层层失守。一些地方职能部门在掌握和运用相关法律、法规时搞变通、打折扣，执行不力、把关不严。

一个省级整改通报的信息显示，该省水利厅编制的省内一大型湖泊采砂规划修编报告(2014年-2018年)中，湖内批准的3个采砂区，有128平方公里在银鱼产卵场省级自然保护区核心区内，5.54平方公里在实验区内。理应履行监管职责昀水利部门竟为在保护区采砂大开方便之门，当地依法依规进行了严肃查处。

周珂说，一些地方只看重眼前的经济利益，对违反自然保护区法律、法规的开发建设项目采取默许态度；一些地方主管部门责任不落实、履职不到位，各自为政、相互推诿，造成环境保护相关制度执行不力。

中共中央办公厅、国务院办公厅就甘肃祁连山国家级自然保护区生态环境问题发出的通报指出，甘肃省国土资源厅在2014年10月国务院批复甘肃祁连山国家级自然保护区划界后，仍违法违规延续、变更或审批14宗矿权，性质恶劣。甘肃省发展改革委在项目核准和验收工作中，以国土、环保、林业等部门前置审批作为“挡箭牌”，违法违规核准、验收保护区内非法建设项目。甘肃省环境保护厅不仅没有加强对有关部门工作的指导、监督，反而在保护区划界确定后仍违法违规审批或验收项目。

严肃问责让制度“硬”起来

还自然保护区以绿色，要有“壮士断腕”的决心，更需要长期的制度建设作为保障。当前各地不遮掩回避，正在对自然保护区存在的违法违规问题严格整治，严肃问责。专家建议，要依法严惩违法违规行为，保持制度刚性，形成强大震慑，倒逼责任落实。

专家认为，在清查自然保护区违法违规开发情况时，要重点检查采矿、道路、水电、林业开发、非法旅游、侵占保护区从事非法捕捞、种养殖业等行为，发现问题立即整改；同时各有关部门要依据各自职责，切实加强涉及自然保护区建设项目的准入审查，禁止在自然保护区内进行开矿、开垦、挖沙、采石等明令禁止的活动，对在自然保护区核心区和缓冲区内违法开展的水电开发、房地产、旅游开发等活动，要立即予以关停或关闭，限期拆除，并实施生态恢复。

一个不容忽视的现象是，一些省级自然保护区建立后，缺乏机构编制，缺少人员。“自然保护区不应仅仅停留在名称上、概念上，要做到‘名副其实’。”曹荣湘、宋豫秦等专家建议，各地进一步理顺自然保护区管理机制、健全管理机构，健全生态补偿机制。

专家指出，中央对甘肃祁连山国家级自然保护区生态环境问题的严肃处理释放出明确信号，谁不重视生态保护，必将受到严惩，付出代价。生态环境保护能否落到实处，关键在领导干部，应优化绩效考核制度让各级党政干部切实转变观念，坚守生态底线；对领导不力，失职失责的，要严肃问责，公开曝光，以儆效尤。

“各级党政领导必须切实落实绿色发展理念，把生态环境保护放在更突出位置，把划定和严守生态红线作为重大的历史性使命，使自然保护区建设成为自觉的常态行动。”宋豫秦说。

一些地方正在试点开展的领导干部自然资源资产离任审计，对自然保护区保护具有重要意义。受访专家认为，应进一步建立健全自然资产离任审计制度和生态环境损害责任追究制度，在领导干部离任前对保护区内的自然资源、生态保护情况进行审计，一旦发现问题要追究责任，绝不姑息，念好“紧箍咒”，算好“生态账”，督促、倒逼各地履行生态环境保护责任。